内容提示：本次会议因为朝廷下了着宪政编查馆拟定内阁官制的上谕，对于资政院速设责任内阁折稿是否继续上奏的问题发生了激烈争议，议员们大致分成两派，一派主张取消奏稿，一面主张继续弹劾军机大臣，要其负责任。最后经表决，折稿取消。于此可见，资政院作为二百人的团体，意见屡变，也算是在预料之中了。讨论陈请川路倒款关系《<公司律》存废议案，这个议案是四川保路运动一部分，乃清亡之导火索之一，较重要。议员们，尤其是川籍议员和邮传部特派员之间的激烈辩论值得注意，最后决定以邮传部种种不负责任而具奏。本次会议的重点是预算股员长刘泽熙报告宣统三年预算案审查的总结果之说明。办理预算，此次系我国创举。他指出了当时预算案的缺点，即无财政上、政治上之计划，其原因在于当时现状是财政和政治不能统一。还有的缺点就是皇室经费和国家经费未能划分清楚，各省协拨款项数量不一。总之，“今日中国不图强则已，苟欲图强，非改良政治组织不可；不办预算则已，荀欲办预算，亦非改良政治组织不可。顷所言责任内阁也，新官制也，皆改良政治之根本策也，即改良预算之根本策也，甚望政府急起直追，于数月内见之实行。”
宣统二年十～月二十五日下午二点钟开议。
议事日表第二十八号：
第一、试办宣统三年岁入岁出总预算案，股员长报告，会议；
第二、大清《新刑律》议案，股员长报告，续初读；
第三、提议陈请川路倒款关系《公司律》存废议案，股员长报告，会议。
一七七号（李议员文熙）：本员有个倡议，请将本日议事日表第三改列第一，因为四川铁路事件非常紧急，报告书已经分布，众人都赞成，不过耽误几分钟的时候，就可以通过上奏。
众呼“赞成”。
议长：李议员的倡议，既经众人赞成，即提前会议。不过预算及《新刑律》资政院第一次常年会第三十号议场速记录441两案，关系紧要，并且讨论极费工夫，故望诸位议员注意，对于川汉铁路一案，发言务必简单。
九四号（王议员佐良）：上回请议长开秘密会议，议长已经允许，可否于明天、后天即开秘密会，并请议长咨询本院奏请展会。
议长：可以照办，还有几件议案归并一起开秘密会会议。
九四号（王议员佐良）：并且请议长咨询本院可否奏请展会。
议长：光景不能不奏请展会。
九七号（罗议员乃馨）：广东禁赌的议案已经表决过了，请议长早些上奏。
一五一号（黎议员尚雯）：上次表决弹劾的时候，议长说取消这个奏稿，并不是取消这个问题，请议长另行指定起草员。现在内政、外交种种失败，此等军456资政院议场会议速记录机大臣岂能辅弼朝廷，实行宪政？况军机大臣所保用的张人骏、冯汝骥、杨文鼎等各督抚，在地方弄得太坏，而军机大臣既不过问，且为袒庇，即此一端，亦可弹劾。
议长：奏稿已经取消，今日不能再行讨论。因为预算案甚为紧要，应先会议。
一五一号（黎议员尚雯）：预算固是要紧，而弹劾军机亦很要紧，因为军机大臣不负责任，非本院所能过问，是军机大臣如神圣不可侵犯，而君主反为军机大臣受过矣。应请议长指定起草员再行弹劾。
四八号（陈议员懋鼎）：已经表决过取消奏稿，即是取消议案。请议长就宣告开议预算案。
议长：现在议议事日表原列第一之试办宣统三年岁入岁出总预算案，请预算股员长报告审查之结果并说明理由。
六二号（刘议员泽熙）：这部预算最为繁难，审查之时，将中国政治腐败情形及财政危险情形都已看出，故今天报告不能不多说几句。但本员报告都是大概情形、大概数目，其详细处，拟委托各科审查长分别报告。政府所提出之预算案，计总册四十二本，分册八十一本，又追加预算二十四本，后经政府陆续送来各处原册计三千二百八十余本，股员会以四十日之光阴，竭四十八人之精力，逐日钩稽，稍稍得其端绪。今日期限已届，例应报告，兹先报告预算案乏内容；其次报告审查预算之情形；其次表示本员对于改良预算之意见。其一，报告预算案之内容。预算案内容劈分两大部，一岁入，一岁出。岁入以田赋为大宗，盐课、关税、厘捐次之。岁出以军费为大宗，外债费、财政费次之。岁入二万万九千余万，岁出三万万五千余万，不敷者五千四百余万。岁入、岁出均分经常、临时两门，而岁出又分国家行政经费、地方行政经费两部，其表面上之体例，固与东西各国预算册无甚区别，但精神上不无缺点。缺点维何？一则无财政上之计划，一则无政治上之计划也。原来预算性质，从～方面观之，则为全国财政之照相片，故编制预算，不可不有财政上之计划；从全体观之，则又为全国政治之照相片，故编制预算，不可不有政治上之计划。今政府所提出之预算案，果有财政上之计划否乎？果有政治上之计划否乎？是一疑问（题）也。谓其有财政上之计划，则必准各国预算之原则、原理为收支合用之准备。今其内容，出入不敷者五千余万，而全部预算册内，究无何等弥补之方法，则不得谓为有财政上之计划无疑也，其缺点一。如谓其有政治上之计划，则必内审查本国现状、外观各国趋势，以定大政之方针。今其内容所载军事行政、教育行政、经济行政，果注重何事，实不能得其要领，推其意，几欲皮貌各国文明政治，于一二年内悉举而推行于我国；旧日腐败之政治，又不忍资政院第一次常年会第三十号议场速记录457涤荡而廓清之。于是新的、旧的，文明的、腐败的，纷然杂陈于预算案内，毫无损益缓急之区别。此不得谓为有政治上之计划无疑也，其缺点又一。虽然此二缺点也，究竟是何原因？一再思维，当编制预算时，并非政府不愿为财政上之计划、政治上之计划，实以处于现在制度之下，其势有不能为财政上之计划者也。盖一则因财权之不统一，一则因政权之不统一。何谓财权之不统一？我国财务行政本仍袭封建遗意，中央虽有一财政机关，不过拥一稽核之虚名而已。无论田赋、无论盐茶、无论其他课厘一切征榷事项，皆归各省督抚管理，因此乃生出一个现象，即中央政府与地方政府恍为民法关系，互立于债权者与债务者之地位也。有时中央政府所需之费，必向地方政府索取，于是督抚者对于中央有解民政部款、有解学部款、有懈度支部款、有解陆军部款、有解其他各部之款，其关系似不过封建时代诸侯一种贡献品而已，是中央政府立于债权者之地位，而地方政府立于债务者之地位也。有时地方政府处于贫窘，所需之政费，则又向中央政府索取，于是有奏请部拨款项者、有奏请截留京饷者、又有奏请截留协饷者，其关系似不过民间交易，欲反债务者为债权者而已。是又地方政庸立于债权者之地位，而中央政府立于债务者之地位也。不特此也，有时地方政府蓄积有款，惟恐中央政府所知，必设法以弥其隙。举一实例，近日某省藩库运库余款六十余万，某督竞在谘议局宣言，此款若不作为公债抵款，恐为部所提拨。非独视为某省财政，且直视为某督之财政也。是又地方政府于中央政府，以盗行相防者也。不特此也，从预算册内详细审查，又演出一个现象，盖即编制预算时，视为某税应增若干，某款应减若干，一一电询督抚，以为可加也，则加之；以为可减也，则减之。督抚以为不可加也，则不加之：以为不可减也，则不减之。或竞无回复明文，而于预算册内悬为未决之一问题。是真各国预算案内所无，而中国所独有者也：是真所谓行省财政而非国家财政者也。则编制预算时，欲骤令数十个分离之财政为一个统系之财政，为之移缓就急，为之谋收支适合，固必不能之事也。此则财政权不一，不能为财政计划之原因也。何谓政权之不统一？我国行政向无统系，内而各部各立一割据之状态，政见既不相谋，呼吸复不相应，人人有一部分的观念，而无全局的观念；人人为一部分的活动，而无全体的活动。管军事者，以为军事以外无他立国之图；管教育者，以为教育以外无他立国之图；管实业者，以为卖业以外无他立国之图。各就所管事务，极力谋其扩张，而不顾国家之现状究应采用何种政策，国民之负担力究竟能否胜任？彼此对立，互相矛盾，此内部政权不一之情形也。外而各省督抚，亦握国家行政权，举军事、财政、司法及其他各项重要政务，督抚以一身兼而有之，故中央政策不能直接行之各省，必间接以责之督抚。于是甲部发一政令责督抚办甲事，乙部发一458资政院议场会议速记录政令责督抚办乙事，且莫不以就地筹款责督抚以办事。是在中央，则见为分，而在督抚，则见为合。有时督抚以其政令之冲突也，或以情形不同推宕之，或以财力不足拒绝之，即或勉强照办，亦不过敷衍新政门面，致令中央政策不能行矣。且为督抚者，又各就本省以为计划，不必以中央政策也，故督抚个人之势力大，所处之省分财力大，则所划之政策亦大，所用之经费亦大。有时中央政府恐其政权之过重也，则又设法以掣其肘，致令地方政策亦不能行矣。然此第就中央政府与地方政府之关系言之也，且即地方与地方观之，各省政策各不相谋，因之各省政费亦各不相剂。同一教育费，而甲省与乙省不相谋；同一军事费，而甲省与乙省不相谋。综甲省政费或千数百万乃至数千万，而乙省政费或不过数百万，乃至百数十万。贫富多寡绝无权衡，是预算册内三万万政费，实数十个地方主义之政府瓜分之，而非一个国家主义之政府支配之也。合而观之，中央与中央不相联，中央与地方不相联，地方与地方又不相联，其不能有统系的计划书明矣。此则政权不一，不能为政治计划之原因也。此外尚有两个缺点：一则宫中、府中，经费之未分也。质言之，即国家经费与皇室经费之混合也。现在东西各国，里室经费在预算册内，只有一个总数。中国皇室经费，度支部具奏改为宣统三年确定，故此次预算册内尚无此项名称，然与皇室经费性质相近者，大概包括于行政费中，其分类似为不伦。在编制预算者固属无可如何之计，且解内务府款、解宗人府款及所谓缎匹、颜料、例贡等名目，散见于各省预算册内不一而足，纷纭错杂，不可究诘，虽欲分之而无可分，此亦预算册内之一缺点也。一则各省协拨款项之穆鞴也，此等款项，以甲省之有余补乙省之不足，虽其数目以中央政府命令定之，而其名义，究非以中央政府协助之也。盖中国制度只有行省财政而无国家财政，故取恤邻主义，彼此互相协拨。当其初政事简陋，故可照常划拨；今者财政支绌，无论受协省分、应协省分，同一处于艰窘，故往往解不足数，或竞拖欠数年不解。在受协省分则奏请饬催，而在应协省分则又奏请截留，此诚财政界上一大磬藕之现象，为各国所无，而我中国独有之特色也。因此楞鞴，乃生出一个现象：查预算册内，此等款项往往受协省分则照原额列收，或照近年实解列收；而应协省分则或竞不列支，即列支矣，而其数目与受协省分列收数目相差甚远，且或有应协省分列支数目超过受协省分列收数目者，互相抵牾，真难究诘。推其意在受协者无非欲照厦额以争收入之多，在应协者无非欲以浮报，故露其亏窘之象也。转瞬明年即须照预算册收支，在受协者省分则以此数为收入的款，而在应协省分或解不足数或竟全不一解，是受协省分应收之款，一旦落空，其亏空又何待言？然则预算册内名虽亏空五千余万，而因此故，又不知亏空凡几也。至若拨补厘金等款，更属纸上空谈。全部预算必致为此等款项动摇，此资政院第一次常年会第三十号议场速记录459又预算册内之一缺点也。此外缺点尚多，非关宏旨，姑且省略。预算案之内容如此。其次则报告审查预算之情形。办理预算，本系我国创举，前此既无预算案、决算案可以援照比较，故审查时非常困难。筹备清单本年又系试办各省预算，故政府所送来之预算案，皆是省各为册，一省一个统系，所谓俄罗斯之割据预算是也。而资政院章程又以事分科，是预算册之组织与分科之方法不免冲突，故由分离之预算求为统系之预算，又属非常困难之事。经股员会议决，佥以按事审查为一定准的，应不避此困难。此审查方法与原预算案不同之点也。至审查方针，经股员会叠次讨论，全以为中国现在时势，自应从政治一方面鞭辟进行，固不可仅以财政上之眼光审查之，而当以政治上之眼光审查之也。诚以今日财力竭蹶，不足达政治之目的者，其病坐在新旧杂糅，故不可不以政治眼光为革故鼎新之计划也。质言之，即一面敦促政治进行，一面维持财政现状，所谓方针如此。方针既定，先审大体。预算案内三万万政费，究竟支配是否正当，究竟一分一厘是否皆为必要之经费，是不可不一研究之也。就三万万政费约略言之，其近于皇室经费性质者七百余万，其偿还外债者五千余万，其为军事赞者一万万。总此三事，己超过入款之半，其留为行政经费者，不及岁入半数，而京师各衙门又占八九千万之谱，所剩者不过六七千万支配于二十二行省及西藏、蒙古、伊犁、青海等处。此六七千万，为国家行政经费又三四千万，其为地方行政经费，不过两三千万。以中国幅员如此之广，人口如此之众，其所分配于地方行政经费乃如此之少，地方事业又焉能发达乎？此政费分配之不匀，即政治措施之不当也。再把三万万款项分析言之，有原案可决者，有加以修正者。其原案可决者，则外债费、公债费而已。外债费以国际条约关系之故，公债费以人民信用关系之故，究不能不分厘偿还，故无所用其修正，均原案可决之。其加以修正者，头绪虽繁，大别之不过军政费、行政费、财政费、教育费、司法费、民政费、实业费、交通费荦荦数端而己。今请先言军政费，现在竞争剧烈，各国为恢张国力起见，无不以整顿军备为要图，故预算册内军费占岁出三分之一乃至半数者者有之，今我国军费已逾一万万以上，是亦占三分之一，宜乎国之可以强也，而何以朝不保夕，存亡危急如此也？试一察军政内容则知之矣。最可笑者莫如绿营、旗营及各省驻防。盖绿营、旗营、各省驻防兵额，俱有定数，必待老死而后出缺，故其兵之老弱残疾着多，此等经费，以社会上之眼光观之，直可谓为一种慈善费而已。（拍手）以一兵月得钱粮数两，足以为一家之生活也。若以国家眼光观之，此等兵丁既不能捍卫地方，复不能恢张国力，国家岁用千万，岂非靡费？股员会佥谓审查预算当以国家为前提，其无益于国家之经费自不能再行支出，故于绿营饷项悉数裁撤，然而京旗各营、各省驻防，其为老弱残疾与绿营无460资政院议场会议速记录以异也，其为靡费，亦与绿营无以异也，何以不裁之？得勿股员会意见有所偏袒乎？如以生活论，岂京旗各营、各省驻防之生活宜谋，而绿营之生活不宜谋乎？然而此中有特别之理由在也。盖国朝定制，绿营兵丁可以营业自由，京旗驻防不能营业自由，故绿营兵丁兼营他业者不可胜数，一旦撤伍，尚属有家可归；若京旗驻防，除服当兵之义务外，别无他项营业所恃以养家赡眷者，惟月得之数金而已。不先为之谋（之）一生活，遽行裁撤，使数百万旗丁流离失所，其心忍乎？虽审查预算原系谋国家政治上全体利益，不宜以社会眼光为一部分人留此靡费，至于财政有损，然而国家者，集社会而成者也，苟社会上不得其所者太多，亦非国家仁政之所忍出，且变通旗制为政治上最重要之问题，且为政治上最困难之问题，如何发达经济使旗人生活不至困苦，如何减轻财政使国民负担不至增加，其中详细方法最多且繁，现拟另提一建议案，由本院决定，咨送会议政务处查照施行，此本年预算案内不裁撤京旗驻防饷项之理由也。防营一项，为今日保卫地方必要之事，固未可遽行裁撤，但股员会意见以为，兵在精不在多，各省消耗此款未免太巨，拟裁减四成，改为巡警薪饷，亦与保卫地方本意无背。至新罕一项为我国军事精神之所在，即为我国国家命脉之所寄，而何以近年以来动辄为世诟病，此非新军之咎，乃办理新军者之咎也。盖扩张军事，当先从根本下手，根本未定而遽行成立多镇，故演出种种奇象。根本维何？将校也，器械也，交通之便利也，饷项之充裕也，军国民之教育也，皆军事之根本也。今者将校果已培养乎？器械果已精良乎？交通果已便利乎？饷项果已充裕乎？军国民教育果己普及乎？五者无一，遽欲扩张军备，是不揣其本而齐其末也。虽然交通也，饷项也，军国民教育也，非陆军部责任，而他部辅助陆军部之责任也；至培养将才、制造器械，则陆军部固有之责任也。今拟划军费一部分改为教育用费、制造资本，较有实济，表面上虽似持消极主义，反对军事，而不知实窥军事要素，持积极主义促军事进行，使与世界第一等军备抗衡也。其次则行政费、财政费。此（节）种款项虽非直接生利之资，要为国家必不可少之费，第行政费二千余万，财政费二千余万，其数未免太多，然细察其内容，实因制度未善，致如此巨。以行政论，则督抚各一官署也，司道各一官署也，同通州县乃至佐贰佐杂亦莫不各一官署也，官署林立，故经费澎涨。以财政论，则善后局也、筹饷局也、支应局也、种捐局也，叠床架屋，皂目繁多，至如厘金、盐课，则十里一卡，百里一局，局卡林立，故经费澎涨。他日新官制实行，若能聚数官厅同一官署办事，则一切衙署费用可省，改良征收机关，废除重复局所，则一切经征费用可省，然此系官制问题，股员会不能越俎代庖也，第就其中浮费冗员为之略为裁汰尔。其次则教育费、民政费、司法费、交通费、实业费，此数项者皆为资政院第一次常年会第三十号议场速记录461立国之要图，即与宪政有密切之关系，总宜澎涨其经费，以敦促其进行，断不可持节约主义，以瑟缩其政务也。但原预算案内教育费虽千七百余万，而为国家行政经费者仅四百余万；实业费虽七百余万，而为国家行政经费者仅二百余万。此四百余万中，学部及提学使署、学务公所经费又占其多数，直接及于教育者殆鲜；此二百余万中，农工商部及劝业道署、劝业公所经费又占其多数，直接及于实业者殆鲜。以中国版图之辽阔，户口之众多，而教育费、实业费仅仅此数，奈何其不愚且贫也！推之民政、司法等费，分布方法莫不皆然，况各主管衙门对于所管事务，皆听各省自为风气，既无一定标准，复无一定计划，故不能确定所管事务经费匀配于全国而无所偏枯，致令富省教育费、警察费、司法费等项，多或数十万乃至数百万，贫省则不过十余万乃至二三万，多少相悬，不啻霄壤，又何能使教育普及，警察普及，司法普及乎？股员会审查此项经费，虽明知其弊而亦无可如何，欲斟酌而匀配之，既无此等权利，即无此等义务，是则在统一财政权以后，各主管衙门之责任也。（拍手）故审查结果仍不得不出于核减之一途，第所核减者，非对于各项政务有所变更，实对于各项政务申而削其浮滥之费而已。总合出入两款，其审查结果增加入款四百九十余万，削减出款五千八百余万，出入两抵，以度支部原奏所亏五千四百余万计算，实盈九百余万。但宣统三年新增筹备事宜，及追加各费约二千四百万两，以所盈相抵，尚亏一千四百余万。但此数仍属未定，以各衙门送来说帖及陆军部续送追加预算一千五百余万，尚须再付审查，其数目当有变动，应俟第二次报告追加预算时方能确定。总而言之，此次审查预算，削减至于如此之巨，人或疑其不揣时势，纯持消极主义，至一切新政不能举办，而不知仍是积极主义，并非消极主义也。盖政治进行，必赖财力以为后盾，若不顾后盾如何，徒奋往前进，一举百举，设一旦财力竭蹶，必至已办者隳于半途，未办者不能举办，波及政治前途，危险何堪设想？是始虽持积极主义，终不免陷于消极主义也。此次预算照股员会削减数目，果能得各主管衙门同意，吾知于一切政治毫无妨碍，而于财政则大有利益。既于财政大有利益，即可以保持政治继续进行，是所谓消极主义之形式而积极主义之精神也。（拍手）此审查预算之大概情形如此，尚望诸君通过，俾此案早日具奏，以便各衙门照册执行，甚为幸事！其次表示改良对于预算之意见。本年本系试办预算，一切根本问趣都未解决，实无办理预算之程度，不独编制者非常困难，即审查者亦复非常困难，故不能不筹改良地步，且不能不从根本上筹改良地步。然所谓根本问题者，究竟是老生常谈，人人知道的事，且有业经见之明文，不久即当实行者，固无须喋喋。然本员之所以欲言者，以各省预算，明年三四月间即须编制，非于三四月以前解决一切根本问题，实无可以下手之处，所争者在此462资政院议场会议速记录数月之期限耳，本员因此不能不有希望政府之事，不能不有敬告政府之语。其语维何？约有五项：其一则速行统一政权也。盖国家政治有因果相生者，有利害相反者，必甲部种因于前而乙部始可收果于后，政权不一，或甲部尚未种因而乙部先欲收果，此所谓倒因为果之政策。同一国家有益之事业，或非今年应办，则为弊；同一国家最良之政治，或与主义相背，则为病；政权不一，则非今年应办者亦欲提前，与主义相背者亦思并进，此所谓以矛攻盾之政策。夫倒因为果，以矛攻盾，实中国今日之奇特现象，政治因之而隳废，财政因之而困穷，可为太息痛恨者也。假令政治统一，则一切政策皆有统系，何者宜因，何者宜革，何者宜缓，何者宜急，必能权衡至当，无所牵掣于其间，内而各部也不能各自为谋，外而各省也不能各为风气，是以三万万政费伏处于一个政策之下，斟酌而支配之。以财政论，何至有捉襟见肘之虞；以政事论，何至有用焉不当之处？此诚改良预算之根本策也。虽然，欲统一政权非先有统一机关不可。机关维何？即人人心目中所有的，即今日本院所讨论的责任内阁是也。西人政治学家有恒言日：责任内阁者，政治之母也，换言之，即预算之母也。盖一切财政上之计划、政治土之计划，无不由内阁发生，即无不包括于预算以内。有内阁则有办理预算之资格，无内阁即无办理预算之资格，以预算者，千头万绪，然[非]一部政策所能概括，亦非一部权力所能驱遣，（四）[斯]人所谓内阁为预算之母者即此义也，周礼所谓冢宰制国用者，亦此义也。可见办理预算必须有一总汇之所，古今中外一也。甚望政府遵照十月初三颁即组织内阁之上谕，速行设立责任内阁，庶明年办理预算，一切大政方针皆经阁议决定。果应注重军事，则经费趋重于军事一途；果应注重实业，则经费趋重于实业一途。然后可以由分离之政策进为统系之政策，然后可以由割据之预算进为统系之预算，一切困难问题，无不迎刃而解矣。此则改良预算非统一政权不可，而统一政权非速即设立责任内阁不可也，此希望于政府之事者一。其一则速行统一财权也。从财政之主体观之，则宜散不宜聚，古人所以有“财散则民聚，财聚则民散”之语也：从财政之客体观之，则宜聚不宜散，西人所以有“财务权力，当以唯一机关驱使”之语也。设一譬喻其理，即明财政之在国家，犹水之在地球也，聚为江海则力量大，散为行潦则力量弱，此定理也。我国虽号称三万万入款，然内而各部院各拥一财政主权，外而各行省亦各拥一财政主权，乃奎江北提督、热（何）[河]都统、察哈尔都统等处，亦莫不各拥一财政主权，是官厅所设置之地，即财权所分割之地，其散也不啻为行潦之水也。则所谓三万万岁入者，不过预算册内聚合数十个小财团，为一个大财团之名词而已，究其实仍是各小财团自为收之，自为用之也，又何能收一个大财团之效力乎？假令财权统一，则全国财务行政统握于一机关之手，资政院第一次常年会第三十号议场速记录463以岁入论，则可以剔除恶税，推行良税，使入款骤然澎胀；以岁出论，则可以酌盈剂虚，挹彼注此，使出款无所偏枯。夫然后编制预算，可以因政治上之计划为财政上之计划，可以变量入为出之主义，进而为量出为入之主义。此又预算改良之根本策也。然而统一财权者有一先决问题，即官制是也，官制不改革则政权终无统一之望。以我国财务行政向采间接官治，一切赋税征收之事，概在各省，故呼应不能灵通。今欲吸收财权，当速颁布官制，必使财务行政为统一的组织，间接官治一变而为直接官治，而后足以收指臂相联之效，而后可以去彼此隔阂之虞。此则改良预算非统一财权不可，而统一财权非速颁布官制不可也，此希望于政府之事者又一。其一则划分政务及划分财政也。政权虽已统一，而政务究不可不分，政务不分，亦无可改良预算也；财权虽已统一，而财政究不可不分，财政不分，亦无可改良预算也。何以言之？国家政治有因全体事项发生者，有因一隅疆域发生者，故有中央政府以总揽其全，即不能无地方政府以分治其事，此中央政务与地方政务之必宜分别者也。假令中央政务与地方政务长此不分，即长此无可改良预算之希望。盖我国制度，一切重要政务，并非申央政府直接执行，而执行者实为各省督抚，于是名义上之权虽在中央，而事实上之权究在督抚。故言司法经费，法部不能估定之；言教育经费，学部不能估定之。推之其他各部，莫不皆然。而各部所能估定者，仅本署数十万或数百万之经费而已。即今日资政院会议预算，想各部只能就本署削减之经费争执之，而不能就所管事务削减之经费代督抚争执之，是真危险之象也。何也？资政院审查预算，既无商榷督抚之必要，而督抚特派员又无到会发言之时机，将来此部预算行之各省，各省督抚是否能承认，是否于各省事实无所阻碍，是一疑问也。设各省不能承认，起而反对，全部预算能无动摇乎？近者奉天、吉林、云南、陕西、湖南、山西等省纷纷电争不能核减，并托各主管衙门就主管事务与资政院协商，而各主管衙门仅以公文送电到院，并未见一人来院协商，然则各主管衙门所主何事、所管何务，而竟冷淡如此，不负责任如此，尚得谓之主管事务衙门乎？诸君试思之，此等现象，究竟是何原因。实以各省督抚办理新政则毫无实效，浪费国帑则时有传闻。今者电争政费，其在各主管衙门亦挟一滥费地步，以相揣测也。故对于督抚秦越肥瘠，漠不相关如是，此弊坐在中央各部不能确定主管事务经费，而必须督抚确定之。夫督扰既能确定经费，而不能与闻预算，且又须执行事务，故必以电相争。各部不能确定经费，反能与闻预算，且不须执行事务，故可置之不理。内外隔阂，如此其极，其弊又坐在中央政府与地方政府权限不分明之咎也。果能划分政务，若者为中央权限，若者为地方权限，国家行政之经费，由中央分别预算之，而资政院任审查之责；地方行政之经费，由督抚自行预算之，而464资政院议场会议速记录谘议局任审查之责。如此则权限分明，预算可以实行矣。但中央政务与地方政务既分，则中央政费与地方政费不能不因之而别。假令混为一团，长此现在情形，财政权终归督抚，揆之法理、事实，固属无一而可。即采集权主义，一切财政纯归中央掌握，则地方官吏因发达地方事务，亦须请财政于中央政府，势必多所牵掣，地方事业又何能发达乎？盖集权中央可也，集财中央则断乎不可也。（拍手）且资政院与谘议局议决预算之权限，亦不免多所冲突。盖今年预算册因地方税、国家税未分之故，只就督抚所管事项，其性质近于地方行政经费者，划交谘议局议决，而岁入一门，统归资政院议决。致令各省谘议局纷纷电诘，若明岁预算册内再不划分，恐无以对谘议局也。度支部有见及此，故将地方税、国家税奏定明年颁布，但各省编制预算，明年三四月间即须下手，是划分地方税、国家税，春二三月定须告竣，夫何待言！虽然，此其中尚有一前提也。盖欲确定地方行政经费，非先确定地方政务不可；欲确定地方政务，非先确定行政制度及督抚权限不可；欲确定行政制度及督抚权限，非先厘订官制不可。现在地方税国家税划分权限迫于眉睫，而新官制尚未颁布，则标准未立，实无从下手，稍一延窘，恐明年预算册内国家税、地方税终（未）[末]由分也。此则改良预算，非划分政务及财政不可，而划分政务及财政，又非速行颁布官制不可也，此希望政府之事者又一。其一则速行国库制度也。东西各国理财方法，收支官吏与出纳官吏恒分离为二，互相纠绳、互相监察，故一切不尽不实之弊，可以剔除净尽，而预算制度之可以实行也。盖编制预算者，于其收入无不以多估少，于其支出无不以少估多，几成各国通例。诚以预算一事，系对于未来之收支以理想而定其数目，而因时事变迁，收入或有时减少，支出或有时增多，不能不为此预防之计也。是预算册内之数目，实行时不无变动，固属事所恒有，所恃以知其的确之数者，惟恃此管理现款之一机关耳。无论何种官厅，其所收支无不经由国库，将来以国库出纳之数，与各官厅收支之数，两相比较，真相乃见。不然，决算年度收支，官吏照缮预算册一份以为决算，或者藉口天时人事之变迁，增加出款，减少入款，则又谁得而知之？其危险甚矣。此则改良预算非实行国库制度不可也，此希望政府之事者。又其一则速行新币制也。币制之本位、单位，与预算无关系，所关系者惟币制之法价耳。现在通行市面，制钱也，铜元也、银元也、银两也，皆无一定法价，甲县与乙县木同，甲日与乙日又不同。当预算之编制也，举向所通用之制钱、铜元、银元、银两，而令其一一折合库平银两，及预算之实行也，（也）[则]又举纸张上之所谓库平银两，而令其折合无法价之制钱、铜元、银两等弊，官吏于此数（此）折合，即可上下其手。即退一步，官吏人人公正，不至舞弊，而因银价涨落无常，出入或资政院第一次常年会第三十号议场速记录465有增减，预算数目即不能确定矣。此则改良预算非速行新币制不可也，此希望政府之事者又一。此外尚有希望政府注意之点有二，一则预算案以内之事，一则预算案以外之事。预算案以内之注意维何？其一，则入款之变更是也，今预算册内入款三万万，似为宣统三年确定之数矣，然而不可恃也。除水早偏灾，收入或致短少，不可逆料外，其显然短绌者，则因禁烟一事，举预算册内数百万之内地土药税，数百万之入口洋药税，又各省数百万之烟膏捐、牌照捐，将消归于无何有之乡矣，此不可不预筹抵补者也。其一则公债费性质之不明也。公债一项，其数虽只四百八十余万，而皆系各省督抚所发行者也。东西各国公债种类，原有国家公债、地方公债之别，此项公债果属于地方公债乎？抑属于国家公债乎？如谓属于地方公债，则督抚权限内实管有国家事务；如谓属于国家公债，则不应以各省名义发行。第不知各省督抚当收入此项公债后，果以之为国家行政经费，抑以之为地方行政经费，且以之为国家地方混合之经费乎？其偿还此项公债，将从国家税支出，抑从地方税支出，且从国家税地方税混合支出乎？他日地方政务地方税项划分以后，各省督抚原可以省政府名义发行地方公偾，固属法律之所必许，亦属事实之所必需。第地方税项未分以前，若各省纷纷发行非国家非地方之公债，而不为之确定性质，非独为国库增重负担，恐明年预算案内又添一重障碍也。此所谓预算案内宜注意之事者也。预算案以外之注意维何？其一则属于预算案以前之亏空也。近来新政繁兴，各省历年亏空，见之奏章者，不一而足。今年年关未过，而各省纷纷以亏空见告，有向大清银行借款者，有向其他商人借款者，其亏空殆不知凡几。加以各省官银钱局发行无着之钞票，多或数千万，少亦数百万，其亏空又不知凡几。此等亏空，皆未列于预算案内，转瞬明年所有借款半须偿还，又将何款支付？能勿牵动全部预算案乎？未审政府已筹虑及之否耶？其一则属于预算案以后之增加也。现查各省督抚议复赵御史酌定行政经费各折，综合计算新政经费，平均每年须添四千余万，而振兴海军费用不在其内也，变通旗制费用不在其内也，经营蒙藏费用不在其内也。且各国洋债，辛丑以后还息多而还本少，宣统四年以后，则每年须增还本金数百万，乃至千万不等。合此数项，年须增至六七千万，是虽有大理财家操点石之术，吾恐入款增加之程度，终不敌出款增加之程度也。然则预算案以前之亏空如彼，预算案以后之增加如此，真不知伺术可以挽救也。言念及此，为中国前途危，即为中国政治前途危，即为中国国家前途危，但不知政府亦曾思前顾后，筹有救济之方法否也？此又所谓预算案外宜注意之事者也。总之，今日中国不图强则已，苟欲图强，非改良政治组织不可；不办预算则已，苟欲办预算，亦非改良政治组织不可。顷所言责任内阁也，新官制也，皆改良政治之根本策也，即改良预算之根本策也，甚466资政院议场会议速记录望政府急起直追，于数月内见之实行，则本员所馨香祷祝者也，本员之意见如此。（拍手拍手）
议长：现在休息十五分钟，休息后再续行开议。
一五三号（易议员宗夔）：请议长不必休息，恐休息就不能开会了。
七三号（汪议员荣宝）：请议完了预算案再休息。
议长：本议长今日有病，实难支持，现在重大议案很多，若勉强与议，恐过于劳顿，后天反致不能到会。如大家必欲今天议决此案，不妨请副议长暂行代理，本议长拟稍休息。
议长将离席，议员中有离席者。
一二一号（方议员还）：方才刘议员演说底稿，秘书厅印刷出来，请分给大家看看。
议长：请副议长代理，现在距闭会期甚近，要紧议案很多，以后于开会休息散会的时刻，务请诸位注意。
议长退席，副议长登台就坐。
八一号（章议员宗元）：本员承股员长之委托，代为报告。本股员会于十月资政院第一次常年会第三十号议场速记录467初七日开股员会审查京外各衙门公费，大家议论“公费”二字作何解释，以为公费对于廉俸是有分别的，廉俸是朝廷所定的制度，而公费不然，在京各衙门都是自己定的，在外各衙门都是奏定的，都有“暂定”二字。而奏请暂定，奉旨都是知道了，并没有“依议，着照所请”字样，可见公费与廉俸有别，而且与办公经费更自不同。就外面看似乎与办公经费一样，而内容究不同。（报告未毕，而议员纷纷离席。）
百三十号（刘议员景烈）：议员多数离席，请议长注意。
副议长：现在暂且休息十五分钟。
六七号（沈议员林一）：照章是五点以后就可以散会，现在已经过了五点，恐怕不能禁止离席，莫如宣告展会罢。
百三十号（刘议员景烈）：因为闭会期限太迫，要说过了五点钟就行展会，恐怕还是不行。
七三号（汪议员荣宝）：议员有议员的道德，现在议长尚未宣告展会就纷纷离席，成何体统？
副议长：宣告展会。
下午六点钟散会。
